Członkostwo w Unii Europejskiej nie zagraża polskiej konstytucji. Wszak przystąpienie do Unii i przekazanie na jej rzecz części kompetencji organów władzy państwowej dopuszcza nasza ustawa zasadnicza – pisze specjalista od prawa europejskiego
Czy polska konstytucja jest jeszcze ważna? – pyta prof. Krystyna Pawłowicz w „Rzeczpospolitej" z 25 marca 2008 r. Autorka stawia wiele kontrowersyjnych tez dotyczących m.in. prawa wspólnotowego, obecnej roli Konstytucji RP, roli Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).
Sprzeczność interesów
Prof. Pawłowicz jest radykalną przeciwniczką członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Występowała przeciwko akcesji, a teraz chciałaby, żeby Polska z Unii wystąpiła. Nie zgadzam się z nią, ale mam szacunek dla jej poglądów. Nie jest łatwo reprezentować „politycznie niepoprawne" i niepopularne w jej środowisku podejście. Nie mam też wątpliwości, ponieważ znam panią Pawłowicz i przyjaźnię się z nią od ponad 20 lat, że jej poglądy wynikają z autentycznej troski o los Polski.
Z racji swojego ogólnego nastawienia autorka stosuje w istocie następujące rozumowanie: cokolwiek wzmacnia Unię, automatycznie osłabia Polskę. W tym świetle ocenia wszelkie postępy integracji. W jej ujęciu interes Unii i interes Polski pozostają w nieusuwalnej sprzeczności. Unia jest wobec naszego kraju bytem zewnętrznym i nieprzyjaznym. Autorka deklaruje, że stawia pytanie jako prawnik, ale w istocie używa języka politycznej agitacji. Nazywa Unię „państwem unijnym", zarzuca Trybunałowi Sprawiedliwości, że „pouchylał konstytucje państw członkowskich". Zarzuca „różnym rządom", że milcząco aprobują „sądową uzurpację (...) w zamian za doraźne korzyści finansowe".
Nie zamierzam przekonywać pani Pawłowicz, że możliwy jest inny opis miejsca Polski w Unii, np. przyjęcie, że my także jesteśmy Unią i możemy mieć wpływ na jej funkcjonowanie, proporcjonalnie do naszej wielkości i sprawności. Nie chodzi o polemikę z nastawieniem autorki. Rzecz w tym, że jej tekst składa się ze stwierdzeń nieprawdziwych i nieudokumentowanych. Nie można ich pozostawić bez odpowiedzi.
Demoniczny Trybunał
W świetle artykułu Krystyny Pawłowicz głównym wrogiem Polski okazuje się Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Jej krytyka wyraźnie koresponduje z powtarzanym od kilku tygodni zgodnym chórem przez niektórych polityków hasłem „Trybunał jest nieprzewidywalny". Kuriozalny jest zarzut, że ETS „nie posiada legitymacji demokratycznych wyborów". Wzywam autorkę do podania przykładu sądu konstytucyjnego lub sądu najwyższego, którego sędziowie pochodzą z demokratycznych wyborów.
Orzecznictwo ETS ma rzeczywiście ogromne znaczenie dla rozwoju prawa unijnego i pogłębiania integracji europejskiej. Uważam to, w odróżnieniu od prof. Pawłowicz, za zasługę Trybunału, a nie powód do oskarżeń. Prawo unijne ma skomplikowaną strukturę: składa się nie tylko z prawa pisanego, ale także z zasad ogólnych formułowanych przez ETS. Państwa członkowskie o tym wiedzą i się z tym zgadzają. W przeciwnym razie już dawno zmieniłyby traktatową pozycję Trybunału.
Oczywiście ETS bywa krytykowany za poszczególne wyroki czy za linię w pewnych sprawach. Zdarzała się też w przeszłości całościowa krytyczna jego orzecznictwa za nadmierny aktywizm i przekraczanie wyznaczonych traktatowych granic. Ale zawsze była to ocena konkretna i udokumentowana, a nie ogólna i gołosłowna, co zdarza się prof. Pawłowicz. Powiem otwarcie: żeby kompetentnie skrytykować orzecznictwo ETS, dobrze jest je najpierw gruntownie poznać.
Tragikomiczna jest wizja zarysowana przez autorkę w zdaniu: „Gdy Wspólnocie nie udaje się wymusić jakichś rozwiązań na państwach członkowskich, sam Trybunał jednostronnie i bezdyskusyjnie tworzy takie „prawo" wyrokami, zobowiązując państwa do ich respektowania". Jak to sobie prof. Pawłowicz wyobraża: oto mityczna Wspólnota (kto to taki: Rada Europejska? Rada Unii Europejskiej? Parlament Europejski? Komisja? wszyscy razem?) siedzi i dyktuje na ucho sędziom, jaki wyrok mają wydać, żeby pognębić państwa członkowskie.
Złowroga zasada pierwszeństwa
Jednym z najpoważniejszych grzechów Trybunału, według Krystyny Pawłowicz, jest sformułowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Zasada pierwszeństwa (wraz z siostrzaną zasadą bezpośredniej skuteczności) przyczyniła się walnie do tego, że Wspólnota Europejska nie pozostała luźną organizacją międzynarodową zajmującą się sprawami gospodarczymi, ale dała początek Unii bardziej zintegrowanej i wykraczającej daleko poza sprawy gospodarcze.
Mimo że zasada pierwszeństwa nie została zapisana w traktatach, jej moc wiążąca nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowana przez państwa członkowskie. Nie ma ona tajnego czy tajemniczego charakteru. Świadomość obowiązywania tej zasady występowała w Polsce także przed akcesją, m.in. dzięki opracowaniom na ten temat (w tym także autorstwa prof. Pawłowicz).Niewątpliwie zasada pierwszeństwa jest drażliwa politycznie. Próba jej zapisania w radykalnej postaci w traktacie konstytucyjnym zakończyła się niepowodzeniem.
Jeśli traktat lizboński wejdzie w życie, zasada pierwszeństwa pozostanie tym, czym jest obecnie: niepisaną zasadą ogólną prawa unijnego wywiedzioną z orzecznictwa ETS. W odróżnieniu od Krystyny Pawłowicz, nie widzę w tym nic nadzwyczajnego ani złego. Zintegrowana Unia nie byłaby w stanie sprawnie funkcjonować, gdyby każde państwo mogło decydować o tym, kiedy wykonywać na swoim terytorium prawo wspólnotowe, a kiedy od niego odstępować. Deklaracja nr 17 do traktatu lizbońskiego, nad którą ubolewa autorka, nie wnosi merytorycznie nic nowego i potwierdza jedynie ciągłość orzecznictwa ETS. Wątpliwości w tym względzie mogły wynikać z rezygnacji z zamieszczenia w samym traktacie przepisu proklamującego omawianą zasadę.
Autorka demonizuje zasadę pierwszeństwa. Uważa, że jest ona „sprzeczna ze standardami państwa prawnego i destrukcyjna dla systemów prawnych suwerennych państw". Proszę ją o przykład tej sprzeczności i destrukcji? Prof. Pawłowicz przypisuje Trybunałowi pogląd o „suwerenności unijnej" (cudzysłów w dyskutowanym tekście). Wzywam autorkę do podania wyroku, w którym się znalazło takie sformułowanie i wyrażona została taka koncepcja.
Apokaliptyczne wizje
Nie jest prawdą, że zasada pierwszeństwa wyklucza powoływane się na prawa fundamentalne jednostek zawarte w konstytucjach narodowych. Prawa takie są traktowane przez ETS jako ogólne zasady prawa wspólnotowego. Ochrona praw podstawowych może przeważać nad normami prawa wspólnotowego, nawet traktatowego. Wystarczy przytoczyć wyrok z 2004 r. w sprawie Omega.
Zdaniem Trybunału ochrona godności ludzkiej uzasadnia wprowadzenie zakazu gry w zabijanie polegającej na symulowanym strzelaniu do sylwetek ludzi w salonach gier, chociaż taki zakaz narusza wspólnotową swobodę świadczenia usług.
Zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym nie została zapisana w traktatach, ale jej moc wiążąca nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowana
Czy prof. Pawłowicz czytała ten wyrok? A czy zna wyrok w sprawie Schmidberger z 2003 r., w którym ETS uznał przewagę wolności zgromadzeń nad swobodą przepływu towarów między państwami członkowskimi i w konsekwencji nie dopatrzył się naruszenia prawa wspólnotowego w udzieleniu zezwolenia administracyjnego na zorganizowanie czasowej blokady autostrady alpejskiej przez ekologów?
Autorka roztacza apokaliptyczne wizje: „Trybunał swymi wyrokami sam pouchylał konstytucje państw członkowskich (…) Konstytucja RP jest w znacznej części martwa głównie przez zaniechanie jej respektowania przez władze publiczne. (…) Istnieje sytuacja istotnie zagrażająca i naruszająca podstawowe prawa obywateli polskich we wszystkich obszarach życia". Tu czuję się bezbronny. Jak można polemizować z takimi tezami? Czy autorka potrafi zilustrować swoje stwierdzenia przykładami?
Pragmatyczne podejście
Oczywiście sam problem podniesiony przez panią prof. Pawłowicz istnieje. Rzecz tylko w języku i jakości argumentów.
Nadrzędność konstytucji narodowych z jednej strony, a pierwszeństwo prawa wspólnotowego z drugiej, wydają się nie do pogodzenia, jeśli rozpatruje się je w sposób abstrakcyjny. Inaczej rzecz się ma, jeśli przyjmie się pragmatyczne podejście charakterystyczne dla rozwiązywania problemów europejskich.
Trybunał Sprawiedliwości proklamuje pełne pierwszeństwo prawa wspólnotowego. Równocześnie niektóre sądy konstytucyjne (w tym polski Trybunał Konstytucyjny) głoszą nadrzędność własnych konstytucji i zastrzegają sobie ostatnie słowo co do prawa obowiązującego w ich państwach. I co? I nic! Unia się nie zawaliła z tego powodu.
Nie chodzi bowiem o abstrakcyjne rozstrzygnięcie tego, który sąd i które prawo jest górą, ale o to, aby nie dochodziło do jawnych konfliktów między prawem unijnym a konstytucjami państw członkowskich w konkretnych, istotnych sprawach. Takich konfliktów udaje się uniknąć dzięki temu, że z jednej strony ETS niechętnie wydaje wyroki, które byłyby zdecydowanie nie do zaakceptowania przez państwa ze względów konstytucyjnych, a z drugiej strony krajowe sądy konstytucyjne interpretują przepisy konstytucyjne w sposób pro-europejski.
Takie właśnie pragmatyczne stanowisko zajął polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie traktatu akcesyjnego. Krystyna Pawłowicz krytykuje ten wyrok jako „wielokrotnie wewnętrznie sprzeczny oraz sprzeczny z polską konstytucją", oczywiście znowu bez podania merytorycznego uzasadnienia.
W razie niezgodności między prawem unijnym a konstytucją należy najpierw spróbować usunięcia tej niezgodności w drodze wykładni. Następnie należy podjąć starania o zmianę przepisów unijnych albo konstytucji. Wiele państw członkowskich zmieniało konstytucje, po to, by zapewnić ich zgodność z prawem unijnym, w tym Niemcy i Francja. Również Polska znowelizowała art. 55 konstytucji, aby umożliwić implementację decyzji ramowej o europejskim nakazie aresztowania.
Nie ma zagrożenia
Dokonywane przez prof. Pawłowicz ostre przeciwstawianie prawa wspólnotowego polskiej konstytucji nie znajduje uzasadnienia. Przecież to nie skądinąd, ale właśnie z konstytucji (art. 90) wynika dopuszczalność przystąpienia do Unii i przekazania na jej rzecz części kompetencji organów władzy państwowej. Przypuszczam, że autorka najchętniej ogłosiłaby, że art. 90 konstytucji jest niekonstytucyjny!
To właśnie konstytucja daje podstawę do skonstruowania ustrojowej zasady przychylności dla prawa międzynarodowego i integracji europejskiej (art. 9). Wreszcie, to konstytucja stwarza podstawy dla pierwszeństwa prawa wspólnotowego, zarówno pierwotnego, jak i wtórnego, nad polskimi ustawami (art. 91 ust. 2 i 3).
Nie ma więc zagrożenia dla polskiej konstytucji. Kto twierdzi inaczej, niech to wykaże. Mniej epitetów i przymiotników, a więcej konkretów.
Pisała w opiniachKrystyna Pawłowicz
Czy polska konstytucja jest jeszcze ważna?
Stawiam jako prawnik pytanie fundamentalne: która z zasad obowiązuje dziś w Polsce – nadrzędności Konstytucji RP czy też przypomniana nam kolejny raz w traktacie z Lizbony zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed polską ustawą zasadniczą?
25 marca 2008
Autor jest profesorem prawa, kierownikiem Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego
