Stawiam jako prawnik pytanie fundamentalne – która z zasad obowiązuje dziś w Polsce: nadrzędności Konstytucji RP czy też przypomniana nam kolejny raz w traktacie z Lizbony zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed polską ustawą zasadniczą? – zastanawia się profesor prawa z Uniwersytetu Warszawskiego
Tak zwana zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, o której mówi deklaracja nr 17 dołączona do traktatu z Lizbony, nie ma podstawy prawnej, nie jest zapisana w traktatach założycielskich (TUE, TWE), które negocjowały i podpisywały unijne państwa członkowskie. Nie była przedmiotem dyskusji państw członkowskich ani nie została zaakceptowana przez społeczeństwa. Ale od ponad 40 lat zasada pierwszeństwa jest utrwalana przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).
Organy unijne dążące do zbudowania jednolitej struktury państwowej tworzą jej elementy, wykorzystując do tego drogę pozatraktatową, czyli poprzez orzeczenia ETS. Trybunał nieposiadający legitymacji demokratycznych wyborów, niekontrolowany przez nikogo, sam uznał, że jego ważniejsze wyroki będą miały walor tzw. zasad prawa wspólnotowego, które sam uznał też za równorzędne prawu traktatowemu.
Gdy Wspólnocie nie udaje się wymusić jakichś rozwiązań na państwach członkowskich, sam Trybunał jednostronnie i bezdyskusyjnie tworzy takie „prawo” wyrokami, zobowiązując państwa do ich respektowania. „Zasady prawne” tworzone przez Trybunał istotnie zmieniają charakter i intencje samych postanowień traktatów, ograniczając suwerenne prawa państw członkowskich na rzecz organów europejskich.
Trybunał tworzy ustrój Unii
Wśród zasad obowiązujących „jak prawo” Trybunał dla realizacji idei państwa wymyślił m.in. tak niedemokratyczne, niesprawiedliwe i anarchizujące organizacje państw członkowskich reguły prawne jak „zasada lojalności i wierności Wspólnotom”. Oznacza ona, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na interesy narodowe lub trudności wewnętrzne dla usprawiedliwienia niewykonania prawa wspólnotowego lub jednostronnego wycofania się z przestrzegania przyjętych we Wspólnotach zobowiązań.Oczywiście, sprzeczna ze standardami państwa prawnego i destrukcyjna dla systemów prawnych suwerennych państw jest także zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Według Trybunału „każdy przepis prawa wspólnotowego ma pierwszeństwo przed każdym przepisem prawa państwa członkowskiego, z ich konstytucjami narodowymi włącznie”. Zdaniem Trybunału (choć żadne z państw tego nie przyznało) państwa członkowskie nieodwracalnie zredukowały swe suwerenne prawa na rzecz organów wspólnotowych. Państwa członkowskie nie mogą już na swym terytorium jednostronnie uchylić prawa stanowionego przez Unię w zakresie przekazanych jej kompetencji.
Skuteczność i nadrzędność prawa unijnego nie może być podważana, choćby uznano je za przeciwne prawom fundamentalnym sformułowanym w konstytucji państwa członkowskiego. Jedno z orzeczeń Trybunału mówi o „absolutnym pierwszeństwie prawa wspólnotowego przed całością prawa krajowego”. To Trybunał w znacznym zakresie tworzy ustrój i reguły państwa unijnego, formułując też m.in. bardzo kontrowersyjny pogląd o „suwerenności unijnej”, która ma powstawać, według ETS, z fragmentów suwerenności przekazywanych przez państwa członkowskie.
Jest to milcząco akceptowana przez różne rządy (w zamian za doraźne korzyści finansowe) brzemienna w skutki prawne i polityczne sądowa uzurpacja.
Uchylone konstytucje
Rozsadzającą systemy państw członkowskich zasadę pierwszeństwa prawa UE przed ich przepisami wewnętrznymi, z konstytucjami włącznie, próbowano zalegalizować w unijnej konstytucji (w art. I-6), ale została ona wraz z nim odrzucona w referendach. Mimo to nadal jest egzekwowana w praktyce. W obecnej próbie zmiany traktatów traktatem z Lizbony zasadę tę ukryto w deklaracji nr 17, która – sama nie mając charakteru prawa – zwraca uwagę, że zasada ta jest wiążąca jako „dorobek prawny” Unii.
„Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich, na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”. Deklaracja cytuje opinię Służby Prawnej Rady, w której wprost przyznano, że jest to zasada pozaprawna: „Z orzecznictwa ETS wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa [...]. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok […] w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa. Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości”. Jak widać, Trybunał swymi wyrokami sam pouchylał konstytucje państw członkowskich.
Następstwa pozatraktatowych poglądów ETS o „pierwszeństwie” są doniosłe. Wszystkie organy publiczne mają nakaz wykonania prawa wspólnotowego, nawet gdyby było ono jaskrawie sprzeczne z polską normą regulującą dane zjawisko.
Skutkiem tej zasady jest też zakaz kwestionowania i badania ważności norm wspólnotowych stosowanych na terytorium RP przez sądy, z Trybunałem Konstytucyjnym włącznie. Zasada pierwszeństwa oznacza zmianę procedur stanowienia i stosowania prawa przez Sejm i rząd. Oznacza m. in., że we wszystkich ważniejszych obszarach gospodarki to nie Sejm, pierwotnie i samoistnie, reguluje te dziedziny, kierując się interesami polskimi, ale wskutek nieodwracalnego (według Europejskiego Trybunału) ich oddania Unii staje się jej organem wykonawczym, quasi-administracyjnym, realizującym interesy Wspólnot. Podobnie zmienia się charakter polskiego rządu.
Polskie władze w praktyce stosują zasady narzucane pozatraktatowo przez ETS, badając każdorazowo, czy ich działania są zgodne z prawem wspólnotowym i „czy Unia na to pozwala”. Polski Trybunał Konstytucyjny odmawia badania zgodności prawa obowiązującego w Polsce z konstytucją, jeśli miałaby to być ocena przepisów unijnych.
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w Polsce wymusza zmianę lojalności polskich władz, urzędów, organów i sądów w kierunku „suwerena” zewnętrznego i ochrony wskazanych przez niego interesów.
Sprzeczny wyrok
Jeśli z treścią i skutkami w deklaracji nr 17 dotyczącej „zasady pierwszeństwa” zestawimy postanowienia nieuchylonej jeszcze polskiej konstytucji z 1997 r., to ich wzajemna sprzeczność jest oczywista.
Na przykład według art. 8 Konstytucji RP: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (a nie prawo wspólnotowe, jak twierdzi ETS). Według art. 104 konstytucji: „Posłowie są przedstawicielami Narodu” (polskiego) i ślubują strzec suwerenności i interesów Państwa (…), przestrzegając Konstytucji…”. Według art. 146 konstytucji to Rada Ministrów (a nie Komisja Europejska) „prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP”; Rada Ministrów ma „chronić interesy (polskiego) Skarbu Państwa” (a nie „interesu Wspólnoty”, jak nakazuje ETS i traktaty) itd.Władze, zawierając traktat o akcesji, zamiast stać na gruncie własnej konstytucji, jej nadrzędności prawnej na terytorium Polski, podpisały umowę międzynarodową (akcesyjną), którą obaliły w istocie swą ustawę zasadniczą i uznały „zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego” przed prawem polskim.
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego jest sprzeczna ze standardami państwa prawnego i destrukcyjna dla systemów prawnych suwerennych państw
Trybunał Konstytucyjny w 2005 r. ocenił traktat o akcesji jako zgodny z Konstytucją RP. Trybunał, mimo oczywistej sprzeczności reguł prawa wspólnotowego i polskiego, wydał wyrok wielokrotnie wewnętrznie sprzeczny oraz sprzeczny z polską konstytucją. Uznał za zgodny z nią traktat głoszący nadrzędność całego prawa unijnego przed całością prawa krajowego, w tym przed Konstytucją RP, a równocześnie stwierdził, że to polska konstytucja jest nadrzędna nad prawem wspólnotowym.
Praktyka pokazuje jednak, że wszystkie władze polskie stosują się nie do reguły art. 8 Konstytucji RP, lecz do zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nakazanej przez ETS, coraz bardziej oddalając się od postanowień polskiej ustawy zasadniczej. Władze polskie mają już, zgodnie z zasadą „lojalności” we Wspólnocie, charakter wykonawczy wobec polityki i zadań unijnych.
Czy mamy dwuwładzę?
Konstytucja RP jest w znacznej części martwa głównie przez zaniechanie jej respektowania przez władze publiczne. Nie zmienia tego sprzeczny wewnętrznie („tak, a nawet nie”) wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 11.05.2005 r., który miał autorytetem TK jedynie uspokoić niezorientowane w prawie społeczeństwo polskie, że „wszystko jest w porządku”. Otóż, od 1 maja 2004 r. wszystko nie jest już w porządku. Istnieje sytuacja istotnie zagrażająca i naruszająca podstawowe prawa obywateli polskich we wszystkich obszarach życia.
W sytuacji faktycznej, niewyjaśnionej prawnie dwuwładzy w Polsce dwu różnych systemów normatywnych, w związku z treścią deklaracji nr 17 dołączonej do traktatu z Lizbony, stawiam jako prawnik pytanie fundamentalne – która z zasad obowiązuje w Polsce po 1 maja 2004 r.: zasada nadrzędności Konstytucji RP czy „przypomniana” Polsce kolejny raz w traktacie z Lizbony zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed polską ustawą zasadniczą?
Tę drugą zasadę unijną Sejm właśnie chce uznać umową z Lizbony, choć równocześnie polska konstytucja na to nie zezwala i ciągle przecież obowiązuje. Stanowisko TK wydaje się więc konieczne. Być może umocni ono polskie sądy, które chciałyby i powinny respektować nadrzędność polskiej konstytucji.
Autorka jest profesorem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz sędzią Trybunału Stanu
więcej zdjęć
