Nasza kiepska konstytucja, czyli jak bardzo Polacy nie lubią rządzić
(© Wojciech Barczyński/POLSKA)
Piotr Zaremba
2009-11-27 14:21:34, aktualizacja: 2009-11-28 15:20:50
Mamy dziś w polskim Sejmie cztery partie, które mogą łatwo tworzyć sensowne koalicje. Za to absurd sytuacji, gdy lider partii rządzącej jest premierem, a lider opozycji prezydentem, więc muszą rządzić wspólnie, bije po oczach - pisze Piotr Zaremba
Polacy mają wybierać. Między systemem kanclerskim, w którym cała władza koncentruje się w rękach premiera i pochodzi z siły większości parlamentarnej, a systemem dającym duże uprawnienia prezydentowi pochodzącemu z wyborów powszechnych.
Nawet teraz, kiedy Donald Tusk - przez ostatnie dwa lata chwiejący się hamletycznie między tymi dwoma biegunami - opowiedział się za systemem kanclerskim, ważny polityk jego partii Jarosław Gowin przypomniał od razu: Jeśli Polacy nie chcą wszechwładnego kanclerza, mogą chcieć prezydenta.
Ale Polacy jak na razie wybierać za bardzo nie chcą. Sondaż GfK Polonia ujawnił chaos w ich opiniach.
85
Można by się tym nie przejmować. Przy tak skomplikowanych tematach jak projekty konstytucji obywatele są raczej "wyborczym mięsem" potwierdzającym ewentualnie w referendum albo w następnych wyborach to, co wymyślą światli przywódcy. Jednak zwłaszcza obecna ekipa rządząca, tak mocno wczytująca się w społeczne nastroje, może te sprzeczne odczucia brać pod uwagę. Czy Polacy bardziej nie lubią Lecha Kaczyńskiego, czy bardziej lubią prezydenta jako symbol, a siebie jako jego wyborców? Oto dylemat.
Ta gmatwanina ocen może być dodatkowym czynnikiem zniechęcającym Tuska do zrobienia czegokolwiek poza zadekretowaniem kolejnej rwącej się debaty. Obok
Ta niepewność skłania komentatorów do uznania, że temat jako zasłona dymna dla PR-owskich interesów wart jest co najwyżej czysto politycznych, nieco cynicznych podsumowań. Ale nie da się wykluczyć, że któraś z kolei konstytucyjna debata będzie czymś więcej niż zbiorem pretekstów i politycznych sympatii oraz fobii. I że się odbędzie do końca.
Amerykański sen
System prezydencki w czystej postaci występuje w Stanach Zjednoczonych. Prezydent jest tam równocześnie głową państwa i szefem rządu, silnym i nieusuwalnym - poza skomplikowaną procedurą impeachmentu karzącą za naruszenie prawa. Warto jednak przypomnieć, że i
Obie strony - prezydent i Kongres - mają rozliczne możliwości blokowania się nawzajem. Prezydenckie weto (obalane większością 2/3) pozwala szefowi państwa blokować niechciane ustawodawstwo, ale też wiele kwestii, łącznie z nominacjami, zależy od Kongresu.
W teorii może więc dojść w każdej chwili do pata, zwłaszcza gdy prezydent reprezentuje inną partię niż kongresowa większość. Tak silny prezydent jak Ronald Reagan przez sześć z ośmiu lat swoich rządów musiał się borykać z demokratycznymi Senatem i Izbą Reprezentantów. Jeśli sobie poradził, to dzięki niespójnemu charakterowi amerykańskich partii. Pomijając prezydenckie wybory, gdy republikanie i demokraci stanowią jedność, nie ma tam dyscypliny, zawiera się doraźne sojusze. Reagan mógł przeforsować wiele swoich pomysłów, bo sprzyjała mu, choć nie w każdej sprawie, część opozycji.
Przenieśmy to teraz na chwilę na polski grunt. Wyobraźmy sobie prezydenta Lecha Kaczyńskiego postawionego wobec Sejmu zdominowanego przez Platformę Obywatelską. Albo prezydenta Donalda Tuska borykającego się z Sejmem PiS-owskim. Ten system po prostu by nie działał. Zablokowałby się. Tam gdzie partie stały się zwartymi armiami, trzeba szukać innych rozwiązań.
Francuski węzeł gordyjski
W Europie najbliżej systemu prezydenckiego znalazła się, choć nie w pełni, Francja. Jego geneza jest tam jednak inna. W USA istniał on od początku państwa. Nad Sekwaną został zainstalowany pod koniec lat 50. przez charyzmatycznego przywódcę Charles'a de Gaulle'a jako odpowiedź na słabości IV Republiki z rozdrobnionym parlamentem i niestabilnymi, często upadającymi rządami. We Francji nie zniesiono odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Ale poddano rząd kurateli wybranego w powszechnych wyborach prezydenta. To on przewodniczy ministrom i podpisuje rządowe rozporządzenia.
Ten system działał dobrze, dopóki kolejni prezydenci - najpierw sam patriarchalny de Gaulle, potem bardzo długo gaulliści, wreszcie socjalista François Mitterrand - mieli wpływać na rządy o własnej barwie politycznej. W parlamencie dominowała bowiem ich partia. System zaciął się jednak w roku 1986, kiedy Mitterrandowi wybrano Izbę Deputowanych o centroprawicowej większości.
Powstał problem: jak socjalista ma przewodniczyć nie swojemu rządowi? Czy ma podpisywać rozporządzenia, z którymi się nie zgadza? Uzgadniać politykę zagraniczną z nieswoim premierem Jacques'em Chirakiem? Francuzi sobie z tym poradzili. Kultura polityczna wygrała z logiką. A jednak ta ich słynna cohabitation była politycznym i intelektualnym absurdem. Aktualne pozostaje do dzisiaj pytanie, po co obie strony są zmuszone wykonywać tyle zbędnych wygibasów? Zwłaszcza że główny kłopot francuskiej polityki, który stał u podstaw reformy de Gaulle'a - rozdrobnienie parlamentu - w tym czasie zniknął. Francuzi byli już wtedy i są dziś nadal podzieleni na dwa silne bloki. Które dzięki konstytucji musiały współrządzić.
I znów - wyobraźmy sobie taką cohabitation w Polsce - kraju homeryckich wojen o krzesło. Nie do wyobrażenia - wcale nie tylko, jak nam się powtarza, z powodu charakterów Kaczyńskiego i Tuska. Także natury coraz bardziej zabetonowanych partii.
Niemiecka instrukcja obsługi pralki
Niewiele innych w pełni demokratycznych krajów zaaplikowało sobie, zwłaszcza po drugiej wojnie światowej, który był czasem generalnej demokratyzacji, systemy prezydenckie. W krajach Trzeciego Świata były one najczęściej przykrywką dla dyktatur, nawet w Ameryce Łacińskiej, gdzie tylko formalnie stanowiły kopię tego, co wymyślono kiedyś w Waszyngtonie. W Europie, pomijając półautorytarne kraje takie jak Rosja czy Białoruś, najsilniejszego prezydenta poza Francją miała Finlandia. Ale przecież zafundowała sobie w latach 90. reformę, bardzo go osłabiając.
Wiele krajów europejskich nie miało i nie ma z tym problemów, bo symbolem i najwyższym reprezentantem państwa, kimś, kto przyjmuje ambasadorów, podpisuje traktaty jak notariusz i otwiera sesje parlamentu, jest u nich król. Sprowadzony do roli mistrza ceremonii, odczytujący orędzia, które pisze mu premier. Natomiast dla przewartościowań powojennych w państwach, gdzie nie ma dynastii, najbardziej charakterystyczny wydaje się przykład naszego zachodniego sąsiada.
Z jednej strony, konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z roku 1949 to szczegółowy opis rozmaitych kontrolnych procedur, które mają zabezpieczać tej kraj przed recydywą dyktatorskich praktyk. Coś w rodzaju, jak powiedziałby współtwórca naszej ustawy zasadniczej poseł Jerzy Ciemniewski, instrukcji obsługi pralki. Po 12 latach fenomenu Hitlera było się przed czym zabezpieczać.
Z drugiej - sprowadzenie prezydenta do roli symbolicznego reprezentanta wybieranego przez parlament i skoncentrowanie władzy w rękach kanclerskiego rządu było reakcją na inne traumatyczne doświadczenie Niemców. W okresie międzywojennym przywiązani do tradycji cesarskiej podzielili oni władzę między rząd parlamentarny a silnego prezydenta. Stało się to powodem wewnętrznego zablokowania organów władzy i sprzyjało autorytarnym praktykom podminowującym Republikę Weimarską. Zanim Hitler zniszczył demokrację, popsuł ją prezydent Hindenburg.
Tak naprawdę dziś jednego z najsilniejszych prezydentów ma w Europie Polska. Nie tak silnego, jakim chciał go widzieć Lech Wałęsa, który popychał nasz kraj ku rozwiązaniom niedemokratycznym, próbując zmienić swoją kancelarię w drugi rząd wpływający poza parlamentarną kontrolą na wojsko czy służby specjalne (zapomniany dziś aspekt działalności tego patrona III RP). Ale dostatecznie silnego, aby używał swojej pozycji do zmiany kierunku polityki państwa w wielu dziedzinach. Dzięki mocnemu wetu, nie do końca jasnym przepisom pozwalającym się wtrącać w politykę zagraniczną i wielu innym większym i mniejszym gwarancjom. Jest to władza raczej burzenia niż budowania, ale władza realna.
W jaki sposób się tego dorobiliśmy? Wydaje się, że dla Polaków sama nazwa "prezydent" była symbolem nostalgii za własnym suwerennym państwem. Nieprzypadkowo w PRL marionetkowe Stronnictwo Demokratyczne, chcąc zyskać popularność, proponowało właśnie powrót do tej tradycji. A skoro chce się mieć koniecznie prezydenta rezydującego jak kiedyś w pałacu, trzeba mu też dać choćby skrawek uprawnień. Zwłaszcza że choć Józef Piłsudski nigdy urzędu prezydenckiego nie przyjął, konstytucja kwietniowa z 1935 roku powiązała prezydenturę z tradycją silnej, w istocie autorytarnej władzy.
Na dokładkę prezydent stał się na skutek splotów okoliczności istotnym czynnikiem transformacji. Najpierw był przez moment w osobie Jaruzelskiego gwarantem pozycji komunistów. To mogłoby się nawet stać później argumentem za gruntownym okrojeniem jego kompetencji. Ale z kolei Lech Wałęsa wykorzystał wybory prezydenckie z 1990 roku do stoczenia pierwszej wielkiej bitwy politycznej i sięgnięcia po władzę, która wydawała się realna. Na moment te wybory stały się też okazją do aktywizacji Polaków - starcie partii chyba by takiej roli nie odegrało. Po takim doświadczeniu trudniej już było sprowadzić polską prezydenturę do wymiaru symbolu.
Polska prezydentura, czyli alibi
Kolejną okolicznością był ton debaty w Komisji Konstytucyjnej między rokiem 1994 a 1996. Śledziłem ją od początku do końca. Większość jej członków była owładnięta obsesją poszukiwania władzy ograniczonej, budowania ustroju pełnego organów wzajemnie się blokujących. I o ile na przykład politycy Unii Wolności głosili ten pogląd z przekonania, o tyle lewica pisała ustrój pod konkretne sytuacje. Nieprzypadkowo, gdy Aleksander Kwaśniewski sięgnął w 1995 roku po władzę prezydencką, natychmiast znalazło się w projekcie miejsce dla silniejszego weta czy przepisów nierozdzielających precyzyjnie kompetencji w dziedzinie polityki zagranicznej.
Jednym z nielicznych oponentów takiego kierunku w komisji był Jan Rokita przestrzegający z uporem wyznawcy konserwatywnych stańczyków, że Polsce potrzebna jest władza silna i zdecydowana. Rokita wręcz zarzucał polskim elitom, że budując taki ustrój, boją się rządzenia. I coś w tym jest. Czy w innym przypadku - przechodząc do czasów dzisiejszych - lider rządzącej partii wyposażony w realną władzę premiera marzyłby o urzędzie, który poza reprezentowaniem daje głównie możliwość wkładania innym kija w szprychy? Czy opozycja korzystałaby z taką ochotą z własnego prezydenta do paraliżowania decyzji obdarzonej świeżym mandatem większości, nie bacząc, że jej samej przyjdzie może rządzić za kilka lat? A ugrupowanie przy sterze rządów przyjmowało to alibi dla własnej niemożności jak błogosławieństwo.
W tym zablokowanym ustroju wyraża się po trosze wiara Polaków (ujawniana w sondażach) w system, w którym wszyscy rządzą razem - koalicja z opozycją. Kwaśniewski nadał nawet temu rojeniu kształt instytucjonalny, żądając od premiera Buzka, aby dopuścił jego przedstawicieli do posiedzeń swego rządu.
Ten model ma zresztą swoich obrońców, czasem kierujących się szczerym przekonaniem. Jacek Żakowski zauważył niedawno, że silne prezydenckie weto nie pozwala większości zapanować nad mniejszością. Przywołał nawet sensowne weta nielubianego przez siebie Kaczyńskiego - na przykład w sprawie ustawy medialnej. Dodałbym takich wet więcej, tyle że co z tego? Jeśli rząd cieszący się zaufaniem ponad połowy posłów nie może realizować swojego programu, choćby błędnego, po co w ogóle wybierać parlament?
Lek na patologie dwupartyjności
W tym czasie znikła zresztą większość przesłanek za silną prezydenturą - choćby obawa przed politycznym rozdrobnieniem, które uczyni z głowy państwa ostatnia deskę ratunku, strażnika stabilności. Dziś mamy w parlamencie cztery partie, które mogą tworzyć łatwo koalicje. Absurd sytuacji, gdy lider jednego ugrupowania jest premierem, a lider opozycji prezydentem, i mają się dogadywać, bije za to po oczach.
Aktualny pozostał właściwie jeden argument za tym, aby prezydenta nie redukować do roli przecinacza wstęg i notariusza. System kanclerski symbolizuje demokratyczną zasadę pełnej kontroli parlamentu nad rządem, ale powstaje pytanie, kto skontroluje kontrolera. Zwłaszcza w kraju, gdzie partie są tworami oligarchicznymi i mocno zamkniętymi.
Można by odpowiedzieć, że skontrolują sądy czy media, ale w Polsce mamy z tym niejaki kłopot. Jest więc trochę racji w uwadze konstytucjonalisty Bartłomieja Nowotarskiego wygłoszonej na seminarium poświęconym 10-leciu konstytucji, że prezydent może być lekiem na patologie systemu dwupartyjnego. Mam tu świadomość paradoksu, bo przez lata modliliśmy się o taki system jako gwarantujący stabilne rządzenie.
Jeśli prezydent ma być kimś obdarzonym autorytetem, kto miałby nie przeszkadzać parlamentarnej większości w rządzeniu, ale patrzeć jej na ręce, może należy pozbawić go silnego weta czy kompetencji zagranicznych, ale pozostawić mu parę uprawnień "praworządnościowych", jak kierowanie ustaw do Trybunału Konstytucyjnego, weto, ale łatwe do odrzucenia, jedynie odraczające decyzję, czy możliwość alarmowania opinii publicznej przez orędzia. W tej sytuacji musiałby być nadal wybierany przez ogół obywateli. Wątpliwe bowiem, aby większość parlamentarna wybrała kogoś, kto miałby choćby w teorii ambicję wpływania na cokolwiek.
Nie jest to propozycja bezsensowna - jak rozumiem, to są zresztą postulaty takich ludzi jak Andrzej Zoll czy Jerzy Stępień. Wiele krajów europejskich mających słabszego prezydenta niż Polska wybiera go jednak w powszechnych wyborach. Są to między innymi: Austria, Portugalia, Irlandia, Islandia, Rumunia, Bułgaria, Słowenia czy Litwa. Bylibyśmy więc w niezłym towarzystwie.
Argument, że polityków wyłanianych w ten sposób skazujemy na debatę o wszystkim - od budownictwa po Unię - więc i na wszechstronne obietnice wyborcze, jest sensowny, ale ta kwadratura koła wydaje mi się mimo wszystko najmniej ryzykowna. Możliwe przecież, że osłabienie prezydenckich uprawnień zmieniłoby charakter kampanii. Możliwe, że ludzie o ambicjach liderów po prostu by do nich nie stawali. Prezydent wybrany w takim trybie miałby siłę niezbędną do występowania w roli arbitra w chwilach kryzysu, ale nie miałby narzędzi, aby szkodzić rządowi.
Zwłaszcza że utrzymanie powszechnych wyborów prezydenckich miałoby jeszcze jedną zaletę. Piotr Skwieciński zwrócił uwagę w "Rzeczpospolitej", że przy zabetonowaniu systemu partyjnego te wybory to ostatnia, skądinąd także wątła, szansa na zaistnienie nowych politycznych podmiotów i środowisk. Warto więc na nią chuchać i dmuchać.
Wszystko to oczywiście kwestia teorii. Po kilku dniach od ogłoszenia konstytucyjnej debaty premier czeka na swój klub parlamentarny, a klub na premiera, aby zrobić pierwszy krok. Obrońcy obecnego ustroju jako idealnego mogą spać spokojnie, a Polacy - równie spokojnie udzielać nielogicznych odpowiedzi na pytania o wymarzoną konstytucję.
Piotr Zaremba
Nawet teraz, kiedy Donald Tusk - przez ostatnie dwa lata chwiejący się hamletycznie między tymi dwoma biegunami - opowiedział się za systemem kanclerskim, ważny polityk jego partii Jarosław Gowin przypomniał od razu: Jeśli Polacy nie chcą wszechwładnego kanclerza, mogą chcieć prezydenta.
Ale Polacy jak na razie wybierać za bardzo nie chcą. Sondaż GfK Polonia ujawnił chaos w ich opiniach.
85
Można by się tym nie przejmować. Przy tak skomplikowanych tematach jak projekty konstytucji obywatele są raczej "wyborczym mięsem" potwierdzającym ewentualnie w referendum albo w następnych wyborach to, co wymyślą światli przywódcy. Jednak zwłaszcza obecna ekipa rządząca, tak mocno wczytująca się w społeczne nastroje, może te sprzeczne odczucia brać pod uwagę. Czy Polacy bardziej nie lubią Lecha Kaczyńskiego, czy bardziej lubią prezydenta jako symbol, a siebie jako jego wyborców? Oto dylemat.
Ta gmatwanina ocen może być dodatkowym czynnikiem zniechęcającym Tuska do zrobienia czegokolwiek poza zadekretowaniem kolejnej rwącej się debaty. Obok
Ta niepewność skłania komentatorów do uznania, że temat jako zasłona dymna dla PR-owskich interesów wart jest co najwyżej czysto politycznych, nieco cynicznych podsumowań. Ale nie da się wykluczyć, że któraś z kolei konstytucyjna debata będzie czymś więcej niż zbiorem pretekstów i politycznych sympatii oraz fobii. I że się odbędzie do końca.
Amerykański sen
System prezydencki w czystej postaci występuje w Stanach Zjednoczonych. Prezydent jest tam równocześnie głową państwa i szefem rządu, silnym i nieusuwalnym - poza skomplikowaną procedurą impeachmentu karzącą za naruszenie prawa. Warto jednak przypomnieć, że i
Obie strony - prezydent i Kongres - mają rozliczne możliwości blokowania się nawzajem. Prezydenckie weto (obalane większością 2/3) pozwala szefowi państwa blokować niechciane ustawodawstwo, ale też wiele kwestii, łącznie z nominacjami, zależy od Kongresu.
W teorii może więc dojść w każdej chwili do pata, zwłaszcza gdy prezydent reprezentuje inną partię niż kongresowa większość. Tak silny prezydent jak Ronald Reagan przez sześć z ośmiu lat swoich rządów musiał się borykać z demokratycznymi Senatem i Izbą Reprezentantów. Jeśli sobie poradził, to dzięki niespójnemu charakterowi amerykańskich partii. Pomijając prezydenckie wybory, gdy republikanie i demokraci stanowią jedność, nie ma tam dyscypliny, zawiera się doraźne sojusze. Reagan mógł przeforsować wiele swoich pomysłów, bo sprzyjała mu, choć nie w każdej sprawie, część opozycji.
Przenieśmy to teraz na chwilę na polski grunt. Wyobraźmy sobie prezydenta Lecha Kaczyńskiego postawionego wobec Sejmu zdominowanego przez Platformę Obywatelską. Albo prezydenta Donalda Tuska borykającego się z Sejmem PiS-owskim. Ten system po prostu by nie działał. Zablokowałby się. Tam gdzie partie stały się zwartymi armiami, trzeba szukać innych rozwiązań.
Francuski węzeł gordyjski
W Europie najbliżej systemu prezydenckiego znalazła się, choć nie w pełni, Francja. Jego geneza jest tam jednak inna. W USA istniał on od początku państwa. Nad Sekwaną został zainstalowany pod koniec lat 50. przez charyzmatycznego przywódcę Charles'a de Gaulle'a jako odpowiedź na słabości IV Republiki z rozdrobnionym parlamentem i niestabilnymi, często upadającymi rządami. We Francji nie zniesiono odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Ale poddano rząd kurateli wybranego w powszechnych wyborach prezydenta. To on przewodniczy ministrom i podpisuje rządowe rozporządzenia.
Ten system działał dobrze, dopóki kolejni prezydenci - najpierw sam patriarchalny de Gaulle, potem bardzo długo gaulliści, wreszcie socjalista François Mitterrand - mieli wpływać na rządy o własnej barwie politycznej. W parlamencie dominowała bowiem ich partia. System zaciął się jednak w roku 1986, kiedy Mitterrandowi wybrano Izbę Deputowanych o centroprawicowej większości.
Powstał problem: jak socjalista ma przewodniczyć nie swojemu rządowi? Czy ma podpisywać rozporządzenia, z którymi się nie zgadza? Uzgadniać politykę zagraniczną z nieswoim premierem Jacques'em Chirakiem? Francuzi sobie z tym poradzili. Kultura polityczna wygrała z logiką. A jednak ta ich słynna cohabitation była politycznym i intelektualnym absurdem. Aktualne pozostaje do dzisiaj pytanie, po co obie strony są zmuszone wykonywać tyle zbędnych wygibasów? Zwłaszcza że główny kłopot francuskiej polityki, który stał u podstaw reformy de Gaulle'a - rozdrobnienie parlamentu - w tym czasie zniknął. Francuzi byli już wtedy i są dziś nadal podzieleni na dwa silne bloki. Które dzięki konstytucji musiały współrządzić.
I znów - wyobraźmy sobie taką cohabitation w Polsce - kraju homeryckich wojen o krzesło. Nie do wyobrażenia - wcale nie tylko, jak nam się powtarza, z powodu charakterów Kaczyńskiego i Tuska. Także natury coraz bardziej zabetonowanych partii.
Niemiecka instrukcja obsługi pralki
Niewiele innych w pełni demokratycznych krajów zaaplikowało sobie, zwłaszcza po drugiej wojnie światowej, który był czasem generalnej demokratyzacji, systemy prezydenckie. W krajach Trzeciego Świata były one najczęściej przykrywką dla dyktatur, nawet w Ameryce Łacińskiej, gdzie tylko formalnie stanowiły kopię tego, co wymyślono kiedyś w Waszyngtonie. W Europie, pomijając półautorytarne kraje takie jak Rosja czy Białoruś, najsilniejszego prezydenta poza Francją miała Finlandia. Ale przecież zafundowała sobie w latach 90. reformę, bardzo go osłabiając.
Wiele krajów europejskich nie miało i nie ma z tym problemów, bo symbolem i najwyższym reprezentantem państwa, kimś, kto przyjmuje ambasadorów, podpisuje traktaty jak notariusz i otwiera sesje parlamentu, jest u nich król. Sprowadzony do roli mistrza ceremonii, odczytujący orędzia, które pisze mu premier. Natomiast dla przewartościowań powojennych w państwach, gdzie nie ma dynastii, najbardziej charakterystyczny wydaje się przykład naszego zachodniego sąsiada.
Z jednej strony, konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z roku 1949 to szczegółowy opis rozmaitych kontrolnych procedur, które mają zabezpieczać tej kraj przed recydywą dyktatorskich praktyk. Coś w rodzaju, jak powiedziałby współtwórca naszej ustawy zasadniczej poseł Jerzy Ciemniewski, instrukcji obsługi pralki. Po 12 latach fenomenu Hitlera było się przed czym zabezpieczać.
Z drugiej - sprowadzenie prezydenta do roli symbolicznego reprezentanta wybieranego przez parlament i skoncentrowanie władzy w rękach kanclerskiego rządu było reakcją na inne traumatyczne doświadczenie Niemców. W okresie międzywojennym przywiązani do tradycji cesarskiej podzielili oni władzę między rząd parlamentarny a silnego prezydenta. Stało się to powodem wewnętrznego zablokowania organów władzy i sprzyjało autorytarnym praktykom podminowującym Republikę Weimarską. Zanim Hitler zniszczył demokrację, popsuł ją prezydent Hindenburg.
Tak naprawdę dziś jednego z najsilniejszych prezydentów ma w Europie Polska. Nie tak silnego, jakim chciał go widzieć Lech Wałęsa, który popychał nasz kraj ku rozwiązaniom niedemokratycznym, próbując zmienić swoją kancelarię w drugi rząd wpływający poza parlamentarną kontrolą na wojsko czy służby specjalne (zapomniany dziś aspekt działalności tego patrona III RP). Ale dostatecznie silnego, aby używał swojej pozycji do zmiany kierunku polityki państwa w wielu dziedzinach. Dzięki mocnemu wetu, nie do końca jasnym przepisom pozwalającym się wtrącać w politykę zagraniczną i wielu innym większym i mniejszym gwarancjom. Jest to władza raczej burzenia niż budowania, ale władza realna.
W jaki sposób się tego dorobiliśmy? Wydaje się, że dla Polaków sama nazwa "prezydent" była symbolem nostalgii za własnym suwerennym państwem. Nieprzypadkowo w PRL marionetkowe Stronnictwo Demokratyczne, chcąc zyskać popularność, proponowało właśnie powrót do tej tradycji. A skoro chce się mieć koniecznie prezydenta rezydującego jak kiedyś w pałacu, trzeba mu też dać choćby skrawek uprawnień. Zwłaszcza że choć Józef Piłsudski nigdy urzędu prezydenckiego nie przyjął, konstytucja kwietniowa z 1935 roku powiązała prezydenturę z tradycją silnej, w istocie autorytarnej władzy.
Na dokładkę prezydent stał się na skutek splotów okoliczności istotnym czynnikiem transformacji. Najpierw był przez moment w osobie Jaruzelskiego gwarantem pozycji komunistów. To mogłoby się nawet stać później argumentem za gruntownym okrojeniem jego kompetencji. Ale z kolei Lech Wałęsa wykorzystał wybory prezydenckie z 1990 roku do stoczenia pierwszej wielkiej bitwy politycznej i sięgnięcia po władzę, która wydawała się realna. Na moment te wybory stały się też okazją do aktywizacji Polaków - starcie partii chyba by takiej roli nie odegrało. Po takim doświadczeniu trudniej już było sprowadzić polską prezydenturę do wymiaru symbolu.
Polska prezydentura, czyli alibi
Kolejną okolicznością był ton debaty w Komisji Konstytucyjnej między rokiem 1994 a 1996. Śledziłem ją od początku do końca. Większość jej członków była owładnięta obsesją poszukiwania władzy ograniczonej, budowania ustroju pełnego organów wzajemnie się blokujących. I o ile na przykład politycy Unii Wolności głosili ten pogląd z przekonania, o tyle lewica pisała ustrój pod konkretne sytuacje. Nieprzypadkowo, gdy Aleksander Kwaśniewski sięgnął w 1995 roku po władzę prezydencką, natychmiast znalazło się w projekcie miejsce dla silniejszego weta czy przepisów nierozdzielających precyzyjnie kompetencji w dziedzinie polityki zagranicznej.
Jednym z nielicznych oponentów takiego kierunku w komisji był Jan Rokita przestrzegający z uporem wyznawcy konserwatywnych stańczyków, że Polsce potrzebna jest władza silna i zdecydowana. Rokita wręcz zarzucał polskim elitom, że budując taki ustrój, boją się rządzenia. I coś w tym jest. Czy w innym przypadku - przechodząc do czasów dzisiejszych - lider rządzącej partii wyposażony w realną władzę premiera marzyłby o urzędzie, który poza reprezentowaniem daje głównie możliwość wkładania innym kija w szprychy? Czy opozycja korzystałaby z taką ochotą z własnego prezydenta do paraliżowania decyzji obdarzonej świeżym mandatem większości, nie bacząc, że jej samej przyjdzie może rządzić za kilka lat? A ugrupowanie przy sterze rządów przyjmowało to alibi dla własnej niemożności jak błogosławieństwo.
W tym zablokowanym ustroju wyraża się po trosze wiara Polaków (ujawniana w sondażach) w system, w którym wszyscy rządzą razem - koalicja z opozycją. Kwaśniewski nadał nawet temu rojeniu kształt instytucjonalny, żądając od premiera Buzka, aby dopuścił jego przedstawicieli do posiedzeń swego rządu.
Ten model ma zresztą swoich obrońców, czasem kierujących się szczerym przekonaniem. Jacek Żakowski zauważył niedawno, że silne prezydenckie weto nie pozwala większości zapanować nad mniejszością. Przywołał nawet sensowne weta nielubianego przez siebie Kaczyńskiego - na przykład w sprawie ustawy medialnej. Dodałbym takich wet więcej, tyle że co z tego? Jeśli rząd cieszący się zaufaniem ponad połowy posłów nie może realizować swojego programu, choćby błędnego, po co w ogóle wybierać parlament?
Lek na patologie dwupartyjności
W tym czasie znikła zresztą większość przesłanek za silną prezydenturą - choćby obawa przed politycznym rozdrobnieniem, które uczyni z głowy państwa ostatnia deskę ratunku, strażnika stabilności. Dziś mamy w parlamencie cztery partie, które mogą tworzyć łatwo koalicje. Absurd sytuacji, gdy lider jednego ugrupowania jest premierem, a lider opozycji prezydentem, i mają się dogadywać, bije za to po oczach.
Aktualny pozostał właściwie jeden argument za tym, aby prezydenta nie redukować do roli przecinacza wstęg i notariusza. System kanclerski symbolizuje demokratyczną zasadę pełnej kontroli parlamentu nad rządem, ale powstaje pytanie, kto skontroluje kontrolera. Zwłaszcza w kraju, gdzie partie są tworami oligarchicznymi i mocno zamkniętymi.
Można by odpowiedzieć, że skontrolują sądy czy media, ale w Polsce mamy z tym niejaki kłopot. Jest więc trochę racji w uwadze konstytucjonalisty Bartłomieja Nowotarskiego wygłoszonej na seminarium poświęconym 10-leciu konstytucji, że prezydent może być lekiem na patologie systemu dwupartyjnego. Mam tu świadomość paradoksu, bo przez lata modliliśmy się o taki system jako gwarantujący stabilne rządzenie.
Jeśli prezydent ma być kimś obdarzonym autorytetem, kto miałby nie przeszkadzać parlamentarnej większości w rządzeniu, ale patrzeć jej na ręce, może należy pozbawić go silnego weta czy kompetencji zagranicznych, ale pozostawić mu parę uprawnień "praworządnościowych", jak kierowanie ustaw do Trybunału Konstytucyjnego, weto, ale łatwe do odrzucenia, jedynie odraczające decyzję, czy możliwość alarmowania opinii publicznej przez orędzia. W tej sytuacji musiałby być nadal wybierany przez ogół obywateli. Wątpliwe bowiem, aby większość parlamentarna wybrała kogoś, kto miałby choćby w teorii ambicję wpływania na cokolwiek.
Nie jest to propozycja bezsensowna - jak rozumiem, to są zresztą postulaty takich ludzi jak Andrzej Zoll czy Jerzy Stępień. Wiele krajów europejskich mających słabszego prezydenta niż Polska wybiera go jednak w powszechnych wyborach. Są to między innymi: Austria, Portugalia, Irlandia, Islandia, Rumunia, Bułgaria, Słowenia czy Litwa. Bylibyśmy więc w niezłym towarzystwie.
Argument, że polityków wyłanianych w ten sposób skazujemy na debatę o wszystkim - od budownictwa po Unię - więc i na wszechstronne obietnice wyborcze, jest sensowny, ale ta kwadratura koła wydaje mi się mimo wszystko najmniej ryzykowna. Możliwe przecież, że osłabienie prezydenckich uprawnień zmieniłoby charakter kampanii. Możliwe, że ludzie o ambicjach liderów po prostu by do nich nie stawali. Prezydent wybrany w takim trybie miałby siłę niezbędną do występowania w roli arbitra w chwilach kryzysu, ale nie miałby narzędzi, aby szkodzić rządowi.
Zwłaszcza że utrzymanie powszechnych wyborów prezydenckich miałoby jeszcze jedną zaletę. Piotr Skwieciński zwrócił uwagę w "Rzeczpospolitej", że przy zabetonowaniu systemu partyjnego te wybory to ostatnia, skądinąd także wątła, szansa na zaistnienie nowych politycznych podmiotów i środowisk. Warto więc na nią chuchać i dmuchać.
Wszystko to oczywiście kwestia teorii. Po kilku dniach od ogłoszenia konstytucyjnej debaty premier czeka na swój klub parlamentarny, a klub na premiera, aby zrobić pierwszy krok. Obrońcy obecnego ustroju jako idealnego mogą spać spokojnie, a Polacy - równie spokojnie udzielać nielogicznych odpowiedzi na pytania o wymarzoną konstytucję.
Piotr Zaremba
